US vs EU - Een ongelijke strijd?
Impact van de wereldhandelsorganisatie op audiovisuele diensten en de Europese cinema
Gebaseerd op: PAUWELS (C.) & LOISEN (J.). Naar een nieuwe globale audiovisuele orde. In: I&I, 2002, vol. 20, nr. 3, pp. 35-41 Sinds 1995 is een globaal regulerend kader bevoegd voor de handel in audiovisuele diensten, waaronder ook bioscoopfilms gerekend worden. Voorlopig is daar nog weinig van te merken op nationaal en lokaal vlak. Maar hoezeer de invloed van de economische instelling WTO op cinema nu nog latent is, hoe meer invloed komende jaren kan verwacht worden. Zelfs in die mate dat de vrees voor de teloorgang van een diverse en pluriforme Europese cinema niet geheel onterecht is. Een andere kijk op het Europese filmbestel dringt zich op.
Geschiedenis : van GATT naar WTO
Vooreerst een stuk geschiedenis: de wereldhandelsorganisatie (WTO ? World Trade Organization) is de opvolger van het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Dit is een akkoord waarin regels worden vastgelegd om de handel tussen naties (de ondertekenaars van het akkoord) vrij te maken. Dat betekent dat handelsbelemmeringen, zoals bv. hoge belastingen op de import van buitenlandse producten, stelselmatig zouden moeten worden weggewerkt. Het GATT werd afgesloten in de geest van ?nooit meer oorlog? net na WO II, een oorlog waar protectionistisch beleid (dus met veel handelsbelemmeringen) van naties tijdens het interbellum mede heeft toe bijgedragen. Door deze economische liberalisering (open stellen van grenzen voor buitenlandse producten) zouden staten op een meer gelijkwaardige voet handel drijven wat op zijn beurt coöperatie versterkt en economische spanningen, die al te dikwijls ook tot politieke spanningen leiden, vermindert. Het GATT is in feite een akkoord dat een reeks handelsregels overschouwt. De regels worden om de x aantal jaar aangevuld doordat onderhandelingen eromtrent in opeenvolgende onderhandelingsrondes worden besproken. Aldus breidt het globaal regulerend handelskader zich voortdurend uit. Dat is ook het basisprincipe van het GATT en nu de WTO (waarvan het GATT nu onderdeel is): progressieve liberalisering. Telkens wanneer de handelspartners een nieuwe onderhandelingsronde besluiten zijn meer sectoren opgenomen en is het reeds bestaande kader uitgebreid, m.a.w. de regels t.a.v. wereldhandel worden steeds verder geliberaliseerd en handelsbelemmeringen worden stelselmatig uit de weg geruimd. In oorsprong is het GATT een akkoord dat zich enkel richt op industriële en agrarische goederen. Toch trachtten de Verenigde Staten reeds vanaf de eerste onderhandelingsronde ook de audiovisuele markt aan de GATT-regels te onderwerpen. Dat illustreert al een eerste keer dat de belangrijkste handelsmacht audiovisuele goederen (toen in hoofdmate bioscoopfilms) louter als een verhandelbaar goed zien. De vraag om audiovisuele producten in het GATT op te nemen stuit echter op weerstand van Europa, waarbij vooral de Fransen zich heftig roeren in het debat. Enerzijds op basis van culturele redenen en anderzijds door de relatieve zwakte van de Europese audiovisuele sector tegenover de Amerikaanse, verzet Europa zich tegen de Amerikaanse eis. Telkens de Amerikanen in de onderhandelingen de liberalisering van de sector aankaarten ? zoals opnieuw vurig gedaan werd, wanneer televisieprogramma?s in de jaren ?60 steeds populairder werden ? countert Europa met het verweer dat audiovisuele diensten een cultureel goed zijn en de GATT-regels daar niet voor bevoegd zijn.
De Uruguay-ronde
Vanaf 1995 liggen de kaarten echter anders. Vanaf 1986 tot 1994 vindt immers de ?Uruguay-onderhandelingsronde' plaats. Daar wordt gezien het toenemend belang van de tertiaire sector en de onderbenutting van het winstpotentieel in deze sector(en) doordat markten hier nog te veel afgeschermd worden, een aanvang genomen met de liberalisering van de dienstensector. Ook audiovisuele diensten behoren hiertoe. De grote handelsmogendheden trekken de kar om een, analoog aan het GATT, regulerend kader te scheppen dat de vrijmaking van de globale dienstenmarkten (bv. Financiële, juridische, toerismediensten) initieert. Ook Europa ziet heil in een toename van afzetmarkten voor hun bedrijven die diensten aanbieden en zet zich achter de ontwikkeling van een akkoord voor dienstenliberalisering. Uiteindelijk wordt door alle handelspartners het GATS (General Agreement on Trade in Services) ondertekend, het kader dat de liberalisering van diensten uitstippelt. Wanneer audiovisuele diensten echter op de onderhandelingstafel komen, ontspint zich een oude polemiek. De Amerikanen verwachten natuurlijk dat hun wens om de audiovisuele dienstenmarkt vrij te maken ? en de uitvoer van hun producten (films, televisiesoaps, ...) dus niet geconfronteerd wordt met handelsbarrières ? nu ingewilligd kan worden. Te meer daar Europa op het interne vlak door het uitvaardigen van de richtlijn Televisie zonder Grenzen zelf aanstuurt op een liberaler benadering van de audiovisuele sector en bovendien uitgerekend de Fransen in eigen land de nationale zender TF1 privatiseren. Toch wordt tijdens de Uruguayronde opnieuw op basis van culturele argumenten, en opnieuw met de blijvende zwakte van de eigen audiovisuele sector t.a.v. die van Amerika in het achterhoofd, verzet aangetekend t.o.v. de liberalisering. Europa vreest dat indien ze haar quotasysteem (dat zijn beperkingen op de invoer van buitenlandse goederen, i.e. een beperkt procentueel aantal ingevoerde televisieprogramma?s, films etc.) en subsidies aan de eigen audiovisuele sector (beide volgens de GATT & GATS filosofie handelsbelemmeringen die op termijn dus moeten opgeheven worden) niet meer kan aanwenden, overspoeld zullen worden met buitenlandse/Amerikaanse audiovisuele producten. Doordat de productiekosten van Amerikaanse audiovisuele diensten immers reeds op het thuisfront in grote mate terugverdiend worden, betekent dit dat uitvoer naar o.a. Europa pure winst is en dus lage prijzen kunnen gevraagd worden. Dit in tegenstelling tot Europese audiovisuele diensten die hun kosten op de Europese markt nog moeten terugverdienen, dus hoge prijzen moeten aanrekenen en bovendien minder mogelijkheden hebben om hun producten uit te voeren (Amerika heeft immers op audiovisueel gebied de voordelen van de taal die universeel. gesproken wordt, een grote traditie, en ? vanuit economisch oogpunt ? een commercieel gerund audiovisueel systeem)
Moedig Europa?
Op basis van al deze overwegingen weigert Europa dus de regels voor de liberalisering van audiovisuele diensten te ondertekenen. De Europeanen trachten voor de audiovisuele sector een culturele uitzondering te bekomen, waarbij de liberaliseringsregels dus niet van toepassing zijn op audiovisuele diensten, gezien hun culturele aard. Bovendien kunnen ze zich beroepen op een regel in het GATS kader waarbij voor een bepaalde periode (in sé 10 jaar) de onderhandelde sector uitgesloten wordt van MFN verplichtingen. Dat laatste betekent dat ze niet moeten voldoen aan de Most Favoured Nation regel (MFN) die stelt dat concessies (in de zin van opheffen van handelsbelemmeringen) voor alle handelspartners gelijk moeten zijn en in feite de motor is achter de liberaliseringsdynamiek. In de polemische discussie beginnen de VS zich echter ook harder op te stellen en op het eind van de Uruguayronde vervalt de discussie omtrent de audiovisuele sector in een patstelling. Het GATS kader wordt aanvaard, maar t.a.v. de audiovisuele sector worden een resem uitzonderingen bekomen op het MFN principe, wat dus betekent dat Europa haar handelsbarrières (quota en subsidies) kan handhaven. Het bereikte resultaat wordt in de Unie en de Europese media onthaald alsof het een overwinning betrof op de Amerikaanse neoklassieke visie op culturele producten. Toch is de uitkomst genuanceerder: het is de Europeanen niet gelukt een culturele uitzondering te bekomen en bovendien heeft het zich door het GATS kader (waarin artikel XIX progressieve liberalisering beoogt op een termijn van maximaal 10 jaar) te ondertekenen verplicht om in de toekomst werk te maken van de liberalisering van de audiovisuele sector.
Van Seattle naar Qatar
Sindsdien is al heel wat tijd verstreken en wordt na een eerste mislukking om een nieuwe ronde op te starten in Seattle (mede door de acties van andersglobalisten), na een tweede ? gelukte ? poging in Doha, Qatar nu toch aanvang genomen met een nieuwe onderhandelingsronde. Uiteraard staan de besprekingen omtrent de verdere liberalisering van audiovisuele diensten op de agenda. Door het GATS te ondertekenen zien de Europeanen zich verplicht liberaliseringsstappen te ondernemen. De liberalisering en commodification of culture is m.a.w. onvermijdelijk en onomkeerbaar. Waartoe dit alles echter zal leiden is echter nog onduidelijk en in grote mate onvoorspelbaar. Toch tekenen zich reeds trends af die doen vermoeden rond welke punten de onderhandelingen zullen draaien. Zo zal de discussie rond audiovisuele diensten zich niet enkel situeren rond de specifieke GATS-regels over de auiovisuele sector, maar zullen ook andere GATS elementen, alsook andere regels (waaronder die uit het derde akkoord waarvoor de WTO bevoegd is, het TRIPs, dat handelsgerelateerde aspecten van intellectuele eigendomsrechten reguleert) een mogelijke invloed uitoefenen op de besprekingen. Zo geeft een Amerikaans voorstel t.a.v. de agenda voor onderhandelingen over audiovisuele diensten reeds aan dat zij kaart van de toenemende convergentie tussen internetdiensten en audiovisuele diensten zullen spelen. De regels voor telecommunicatie- en internetdiensten zijn immers veel stringenter. Doordat beide sectoren steeds meer naar elkaar toegroeien en als gevolg van de patstelling tijdens de Uruguayronde audiovisuele diensten onnauwkeurig zijn gedefinieerd (kwestie van alle partners niet voor het hoofd te stoten) zullen de Amerikanen trachten audiovisuele diensten te laten onderwerpen aan de sterke regels voor telecommunicatiediensten. Sterker nog, is het niet onmogelijk dat de VS, daarin gesteund door een andere grootmacht op de electronische markt, Japan, zullen pogen audiovisuele diensten te classificeren als virtuele goederen, waardoor ze onder het GATT kader vallen. En daarin zijn de regels reeds zeer sterk en verfijnd. Bovendien is door de onduidelijke definiëring de rechtsinterpretatie door het geschillenorgaan ? dat zeer zware sancties kan opleggen ? van de WTO onzeker. Verder kunnen audiovisuele werken ook onder het TRIPs kader vallen gezien dat de met handel verband houdende aspecten van intellectuele eigendomsrechten reguleert en waarin regels zijn opgenomen die slechts in beperkte mate de morele rechten van auteurs ondersteunen en veel meer de bedrijven steunen die verantwoordelijk zijn voor de (re)productie op grote schaal en verspreiding op de (wereld)markt. Het Europese audiovisuele systeem dat nog in grote mate gebaseerd is op cultuurprotectionistische maatregelen staat dus op losse schroeven, te meer ook daar op het interne gemeenschapsvlak steeds meer aangestuurd wordt op een economischer benadering van de culturele sector. Het is van belang een beleidsvisie te ontwikkelen waarin een evenwicht gezocht wordt tussen economische en culturele doelstellingen, zodat op die manier niet alleen meegespeeld kan worden op de globale audiovisuele markt die onvermijdelijk tot stand zal komen/is gekomen, maar ook culturele diversiteit en pluriformiteit blijvend nagestreefd kan worden.
Het einde van de Europese cinema?
Concreet betekent dit voor de Europese cinema, die zwaar gesubsidieerd wordt, dat beleidswijzigingen en de ontwikkeling van een alternatieve visie op cultuurgoederen zich opdringen. De kapitaalinjecties van overheidswege zullen in toenemende mate tot het verleden behoren en nieuwe financieringsbronnen dienen te worden gezocht. Indien uitsluitend in huidige neo-liberale logica wordt meegegaan zullen onrendabele bioscoopfilms door het wegvallen van gesubsidieerde kapitaalinjecties tot het verleden behoren. Een vanuit economisch oogpunt logisch gevolg, maar vanuit cultureel oogpunt waarschijnlijk gemis. Enkele uitzonderingen nagelaten kan verwacht worden dat de kwaliteit van de Europese cinema daalt. Aan de andere kant ligt/lag de oplossing ook niet in het teruggrijpen naar een puur cultuurprotectionistisch beleid, voor zover dat überhaupt nog mogelijk is. Blijven geld steken in (soms zgn.) kwaliteitsvolle audiovisuele producten ? waar de verdelingsregels dan nog vaak zeer onduidelijk en betwistbaar bleken ? waar geen kat naar komt kijken kan ook geen oplossing zijn (hiermee raken we de debatten aan over wat cultureel belangrijk is, wat kwaliteit is enz. ? debatten die, hoewel interessant, niet in dit stuk aan bod kunnen komen). Een alternatieve visie dus die economische en culturele doelstellingen verenigt en die het dossier voeden waarmee de Europese onderhandelaars naar de WTO-onderhandelingsronde trekken. Het breed maatschappelijk debat dat hiertoe kan leiden zal moeilijk zijn. Dit lijkt weinig concreet en wollig taalgebruik en dat is het in zekere zin ook omdat vooralsnog verantwoordelijke instanties nauwelijks aanstalten maken om deze discussie te voeren, zowel op nationaal niveau als op Europees niveau. Een eerste concrete stap tot een coherent antwoord op de toenemende commodification of culture is dan ook dat de oude tegenstelling tussen een paternalistische visie op cultuur en een economisch denken van bezoekers- of kijkersaantallen als kwaliteitsgraadmeter terzijde wordt gezet en een constructief debat tussen de verschillende belanghebbenden (producenten, artiesten, distributeurs, bedrijven, staat, ... én publiek) wordt aangegaan. Hoewel deze oproep waarschijnlijk in dovemansoren valt, zijn er instanties die deze discussie wel kunnen lanceren: bijvoorbeeld de Vlaamse filmintendant op lokaal/nationaal vlak, UNESCO op wereldvlak of zelfs de andersglobalistenbeweging die vele raakpunten zullen herkennen met hun strijd tegen huidige globalisering op eender welk vlak...